城市有事嗎？EP150 | 🎓都計114級畢展專欄 G4 城市要長大，但不能長歪：成長管理是什麼？上集
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親愛的朋友你們好歡迎來到城市有事嗎與城大都計 114 級必展合作專欄這系列呢我們將從必展各組主題出發尋訪各地有趣的案例以及分享幕後的辛酸血淚讓我們在雲端交流一同走入城市關心城市大小事發生什麼事最近其實蠻多有在關注國土議題的人應該都有看到

就是原本預計要在今年 4 月 30 號上路的國土計畫法現在又延後了預計是會延到 2026 年的 4 月才開始正式實施其實它的主要原因之一就是有部分聲音認為農業區的化設方式會影響農民權益所以暫時希望先釐清一些問題所以決定將國土計畫法延後

所以你會發現這計畫從民國 104 年立法到現在已經快 10 年了還是遇到很多地方要協調還是有很多來自各處的聲音那究竟為什麼台灣會需要國土計劃法呢之前沒有類似的法規可以規範嗎為什麼會需要國土計劃法的推行然後它為什麼又會引起這麼大的關注呢

其实在国土计划法之前台湾的空间制度是依照一个在 1973 年制定的区域计划法的系统来管理土地的但这套制度其实已经用了超过 50 年近年来快速的都市化人口结构转变还有环境的风险上升很多的东西都跟现在这个时代有相当大的差异

這個制度的局限性也日益明顯先介紹一下區域計劃法

區域計畫法有一個很大的問題是它採用現況編定的方式去劃分不同的分區以及用地也就是說它是依照目前土地的使用現況去劃分土地的而不是依照土地擁有的環境資源、條件、景觀特性等劃分那也造成我們無法因應土地的條件來使用土地

也忽略了土地的成立也无法因应未来环境变动的问题像是如果以前要在不同的分区盖房子设工厂是要用变更使用的方式也就很容易变成开发优先环境在后也有一些地方根本没办法正式编定用途

就先被开发了变成一种先开发再补正的方式而且中央跟地方之间常常在广合上有落差或者是在每个县市标准不一整体在协调上是很困难的加上法制的位阶模糊上下位的计划衔接不顺还有部门的分工重叠等等一个问题

還有過度依賴靜態的土地使用分區沒辦法有效回應當代跨域空間治理的需求學界也指出缺乏整體的國土視野的規劃方式要我們再因應都市蔓延

资源配置不均以及在气候风险等等的问题上始终处于一个被动的状态所以才会需要一个更完整更有统筹概念的一个国土计划希望可以把土地依照国土功能分区去分类哪边适合发展哪边适合保育做出长期的空间治理方向

因此国土计划法的推动不只是制度的更新更是治理模式的根本转型它引用了成长管理的一个核心概念透过策略性的空间引导还有发展的控制实现有序且永续的国土使用模式

看來台灣正從區域計劃法進入到國土計劃法面臨制度大改革同時也需要落實國土計劃法背後一個很重要的理念那就是成長管理接下來就要進入到我們今天的重點

所謂的成長管理簡單來說就是要在面對都市擴張而且人口大量成長的時候政府要怎麼用比較有制度性的方式去引導這些發展要長在哪裡或是要怎麼長可以長多少等等但是成長管理並不是反對成長是城市可以成長但是要讓它有秩序而且有目標的成長去避免那種東挖一塊西挖一塊哪裡想開發就開發問題發生

所以你可以把國土計畫想成是一個全台的藍圖

而成长计划则是执行这个蓝图时非常关键的一个理念跟工具尤其是我们在讨论到未来区域要怎么配置资源产业要怎么布局或是怎么引导人口不要一直集中在某些地方其实都跟成长管理的思维有关那我们现在大致上应该都有理解成长管理的概念了吧有没有一些案例可以让我们更清楚了解成长管理是怎么运作而这个概念又是从哪里来

其实城市管理最早是在美国的 1950 年代然后是从那边有一系列的理论发展跟演变当时其实是因为随着汽车普及还有郊区的快速扩张都市蔓延这个词就是被提出来然后在全球的城市发展中成了一个关键的议题

都市经济学者安东尼唐斯也有指出只要是自由市场之下城市的都市蔓延是一个自然成长的必然结果所以大家为了应对这一种现象早期的都市政策往往以控制手段来去管理城市的扩张从 1950 年代到 1975 年之间由于都市蔓延造成郊区的基础设施慢慢的供给不足人越来越多

然后社区的生活品质降低那这些设施就是社区为了维护自己的公共利益会形成限制开发范围还有控制开发速度的这种措施然后去强调对特定区域的控制那以台湾来说就是类似村里或者是乡镇市区的概念他要去限制这个开发那在 1975 年之后渐渐地转向综合性的规划就是类似我们县市层级的这种综合性的规划

類似的案例就是 1973 年奧勒岡州的波特蘭地區它率先有劃設了一個都市成長的邊界我去依據這些土地開發的優先順序來去分級這也象徵著地方層級的成長控制逐漸轉變為一個區域型的策略在 1985 年的時候佛羅里達州有推動一個成長管理的法案

它又有要求明定地方政府必须制定有法律效力的综合计划去落实更主动以及更全面的城市管理方针随着 1990 年代还有到 2000 年代的时候城市的聪明成长还有新都市主义的各种理论有兴起城市规划有进一步的强调更紧凑的都市发展

然后还有提出像是中地再利用还有土地混合使用的概念去透过诱因的机制还有公共建设投资这些策略就是希望以更积极的方式来去引导城市的空间架构发展到了当代之后都市成长管理的核心已经不仅限于空间还有资源的效率分配了它也有纳入了像是居住正义还有永续发展等等的公平性的思维

然后也有强调城市应该要包园多元的社群然后在规划中纳入环境永续思维来去维持都市跟环境的长期平衡原来早在 1950 年美国就已经开始落实成长管理这个概念了

那從他一開始的限制開發呢到後來是具有政策性的去引導都市聰明成長感覺是跨了好大一步那除了美國之外還有其他國家也在使用成長管理的手段去管理城市嗎

其实除了美国之外其他国家也有发展出各自的成长管理模式因为时间不同我先举像英国好了他们是在 1950 年代的时候就是以伦敦绿带为手段去严格限制城市外围的开发

以形成都市还有乡村之间的缓冲区那在日本的话他们在 1968 年的时候有都市计划法的明文规定在大城市周边依照交通的导向来去划设都市促进区还有都市控制化区域然后去决定它的发展优先顺序韩国的话是在 1970 年代

像英国的绿带一样他们在首尔旁边设置绿带然后去通过冻结开发来管理城市的扩张整体来说就是不同时代的都市课题发展出的成长科策略工具大致就是有以下这些像是都市成长的管制线然后去积极保存农地还有自然环境或者是都市的整体规划然后

然後在更進一步之後到近代有都市再發展還有發展權益轉等等經過各國多年的時間也還有策略演變確實可以看到這些都市可以透過成長管理工具去減少都市蔓延的影響哇 那成長管理聽起來還不錯啊感覺是很有效的可以讓都市長成他們想要的樣子可是每個制度一定都有它優缺點吧

那你刚刚讲的案例有没有一些我们没有想到的负面影响呢

对 这些国家的成长管理策略并不是没有代价我们整体来说就是不依各个国家来讲的话其实大家的发展在受限于成长边界或绿带的规范的时候这些发展区的边缘地区就是都市边缘的地区往往承受更大的开发压力那会导致都会区里面的房价攀升然后也容易引发社会与经济商的冲突

例如 農地的地主跟都市開發的需求之間的利益衝突這種衝突會需要更全面的制度配套

去结合我们原本的都市成长管理的政策那这也是目前都市规划所需要审慎回应的课题刚刚讲了那么多国外的案例回到一开始讲到的国土计划法台湾的国土计划法背后的目标之一也是成长管理嘛那台湾有什么关于成长管理的案例吗它目前又面临到哪些挑战呢

在台湾的国土计划体系中,成长管理已经明确定位为引导区域发展的关键策略,透过空间规划的手段规范土地利用的形态与开发强度。

进而控制发展的方向与规模去达成资源有效的配置以及永续发展的目标在目前全国国土计划层级中政策着重在区域整体发展目标的设定以及在空间发展策略的架构提供各县市后续规划的指导原则

而在縣市的國土計劃層級更進一步將成長管理落實在地方操作面具體的做法比如說劃定城鄉發展優先順序以及區位指定未來發展的地區並且透過土地使用分區與用途管制的工具去抑制不當的擴張跟控制興建難對於交通跟基礎設施的衝擊

目前在各县市的地团国土计划陆续进入书面的生意阶段部分的县市已经提出初步的成长管理操作模式但是在实务推动的过程中仍然面临了很多的挑战包括了非多的地区的一些基础的资料不足

地方政府治理的能力差异以及民众的参与程度不均等等都会成为限制策略落实的关键因素

今天这一集呢我们大概介绍有关国土计划成长管理的国内外案例那如果你对国土计划有更多想要知道而且不清楚的内容也可以去收听 135 集里面对国土计划法的争议议题有更详细的说明哦那如果你对今天的成长管理还有兴趣

或是你听了概念但是不知道它到底是怎么实际去操作的或是呢你对于国土计划成长管理概念实施还有一些问号的那你一定要来收听下集下集我们会讲到台湾政府要怎么引导都市发展以及前面农业的争议又是怎么处理的除了这些呢我们也会继续深入探讨成长总量跟农地使用的相关案例如果

如果你对这些议题有兴趣请一定要锁定下集哦另外如果你对空间产业南铁地下化地方创生有兴趣可以去追踪城市有事吗的 podcast 以及成大独记一一四级必展的 IG 对于主题有任何想法都可以私讯粉专哦

最後邀請你們 5 月 23 號到 5 月 25 號台北華山文創產業園區或是 6 月 11 號到 14 號在台南成功大學未來館實體來看成大都計 114 級畢業特展我們的畢業作品跟四年的成果都會現場展示而且是免費進場的

欢迎你在展期中亲自走一趟打开与城市的新对话城市有事吗来 B 站看看啦我们下次见拜拜